规则 理性 妥协—费城随笔之一

• by swordxiao
• 2008年5月28日

在淅淅沥沥的冬雨中，我伫立在费城第六大街上，望着那座神往已久的独立宫。那是一座普通的两层红砖楼房，楼房连接着一座乳白色的塔楼，塔楼上镶嵌着大时钟。1776年7月8日，伴随着塔楼顶上的独立钟声，《独立宣言》公诸于世。独立宫的两翼是两座小红砖楼，东面小楼是殖民地时期的宾夕法尼亚州法庭，西面小楼则是第二次大陆会议及制宪会议的会址。在繁华的闹市中，这片被称作“美国最具有历史意义的平方英里(America’s most historic mile)”似乎格外安静，空气也似乎变得凝重。在四周高楼的包围中，历尽沧桑的独立宫显得安详平和，它蕴藏着一种伟大的力量，透露出不凡的气度。

 

美国的新生

在美国历史上，独立宫具有特殊的意义。1776年7月4日，13个殖民地代表在这里联合召开第二次大陆会议，通过了托马斯·杰斐逊执笔的《独立宣言》，宣称“人人生而平等”，在历数英国统治者暴行后，宣布独立。独立战争期间，这里是大陆军指挥中心。11年后，也就是1787年，12个州的55名代表聚集在当年宣布独立的房间，召开制宪会议，制定宪法。关于独立宫，人们似乎更多地关注于它在独立战争中的意义，有意无意地忽略了制宪会议对美国历史的影响。在我看来，《独立宣言》宣告了英国统治的结束，而制宪会议则标志着美国的新生。为什么这样说呢？我们先来简单回顾一下美国建国初期的历史。

吹响革命号角的《独立宣言》全名《美洲联合十三邦之共同宣言》（The　unanimous Declaration of the thirteen united States of America），宣言中宣布独立的原文是，“这些联合一致的殖民地从此是自由和独立的国家，并且按其权利也必须是自由和独立的国家（free and independent States）”。State原意是“国家、邦”，宣言标题中的“united”首个字母是小写的，显然是修饰性的定语，意即13个联合的国家。独立战争结束了英国的苛政，但是独立后的局势却是混乱无序的，其根源就在于战争期间确立的邦联体制。第二次大陆会议于1777年11月通过的、并于1781年为13个州批准的《邦联和永久联合条例》（Articles of Confederation and Perpetual Union，通称《邦联条例》）把新国家定名为“美利坚合众国”（United State of America）。出于对中央政府强大的权力的恐惧，在确立未来国家政治体制时，代表们选择了邦联制度，13个州仍拥有各自的主权，此时的美国实际上只是一个松散的联盟。《邦联条例》不设独立的行政部门，由国会代行行政职能，也不设立全国性的司法部门。国会无法征税、管理商业，其运作只能仰赖于向各州摊派的款项。有的州自己建立军队，自己发行货币。由于没有权威的中央管理机构居中协调，各州之间的贸易摩擦愈演愈演，例如，有港口的州对那些没有出海口的州的货物征收过港税，象新泽西州就被纽约州刮走了不少钱。国际社会也不把美国当成一个国家。当邦联国会要求英国派出公使时，英国政府反问：“是派出1个还是13个？”一些国家在13州之间挑拨离间，制造分裂。有的直接越过中央政府直接同各州接洽，而那些州也擅自同外国谈判、签订条约。种种乱象，不一而足，可谓“国不成国”。毫无疑问，这种混乱无序的状态发展下去，将危及美国的生存，事实上危机已经发生。独立战争后，由于中央政府过于软弱，无力解决经济发展中存在的问题，货币贬值，物价高涨，赋税沉重，人们普遍债台高筑，各地起义、罢工事件接连爆发，其中影响最大的便是发生在马萨诸塞州的谢斯起义（Shay’s Rebellion）。在起义平定后，最流行的祝酒词便是“Cement to the Union”和“A hoop to the barrel”，意即巩固联合，祝桶有箍，否则，国家就会象桶没有箍一样，分崩离析。一切表明，新生的国家必须改弦更张，建立一个有力的联邦政府，才能避免分裂的危机，制宪会议就在这种背景下召开了。经过长达数月的争辩、折冲、妥协，39名制宪会议代表一致接受并签署了宪法文本。宪法在经过各州批准后，于1789年3月4日生效。在此基础上，联邦政府正式成立，首任总统也在这一年选出。

1787年的美国宪法是一部政府组织法，没有提到基本人权。在早期制宪者的观念中，个人权利是天然的、固有的权利，它不需要任何政府的恩赐。人权不是来自宪法，而是先于宪法而存在的，宪法理所当然地不需要由政府规定公民的权利，因此宪法没有特别授权管理关于个人权利的事务，从逻辑上讲这种说法是正确的，但人们还是感到不安，希望增加关于人民权利的条文。1791年12月，新增加的10条修正案正式生效，成为宪法的一部分。这些修正案主要是保障公民的基本人权，包括公民有言论自由、宗教信仰自由和出版自由，等等，统称为权利法案（Bill of Rights）。这10条修正案是对宪法的补充，是当时某些州批准宪法的条件，严格来讲，还不能算作修正案，而是宪法主体的一个组成部分。1791年以来，美国宪法只增加了17条修正案。 

美国宪法的主要原则和内容就是宪法至上，行政、立法、司法三权分立且互相制衡，联邦制，代议制，有限政府，保障人权。宪法的通过结束了美国建国初期某种程度上存在的无政府状态，确定了美国未来的发展道路。从这个意义上说，制宪会议标志着美利坚合众国的真正诞生。

220年前的9月17日，在我眼前的这幢房屋中，代表们在宪法上签下了自己的姓名，主持会议的华盛顿从主席座位上站了起来，富兰克林凝视着华盛顿座位椅背上雕刻的半轮太阳，若有所思，他说：“在这次会议进程中，在我对会议的结局怀着希望和忧虑交织的心情中，我曾一再凝望着它，却无法说出它究竟是在上升还是在降落；但是现在我终于有幸得知，它是一轮旭日而不是落日。”历史的发展正如富兰克林所预言的，在宪法的保驾护航下，新生的合众国驶向了强国富民的航道。令人深思的是，美国宪法言简意赅，却具有强大的生命力。1787年宪法只有序言和正文7条，全文不足5000字，加上修正案，总共7591个英文单词。220多年来，无论国内国外风云变幻，序言和正文7条一字未动，全靠修正案修宪。美国宪法是人类历史上第一部成文宪法，也是世界上实行时间最长的成文宪法。美国宪政制度的发展要归功于制宪会议，而制宪会议成功的秘诀是什么呢？就是规则、理性、妥协。

 

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规则的遵行

制宪会议一开始，就在看似细枝末节的会议规则的制定上花费了三天功夫。当时各州都有自己的利益和考量，互不信任，有的州相互之间还存在各种纠纷。在治国理念上代表们也是歧见百出，莫衷一是，这就注定了会议必然是辩论、协商的过程，这是一场乏味而又漫长的游戏，而游戏需要规则。会议的第一天，代表们决定推选华盛顿为会议主席，杰克逊为会议秘书，起草会议规则。会议规则非常琐碎，这里只引用几条，就可以看出规则的细致程度。一、开会议事，出席者不得少于7个州的代表；一切问题，由出席代表足够的各州投票，由多数州作成决定；出席者不足以代表7个州时，得逐日休会。二、一旦开始辩论一项议题，代表只能对这项议题本身提出修改意见，或深入发挥这项议题，或要求推迟讨论这项议题，会议中途不接受其他动议。三、代表发言时，其他人不得中途走动，不得交头接耳，不得读书、读小册子、读印刷或手写的文件。四、若两名代表同时起立，由主席决定先听取谁的发言。五、未经特别许可，一名代表不得就同一议题发言两次以上；若一名代表决定就同一议题作第二次发言，需等在座静听的其他代表把他们对这个议题的意见全部说完之后，才能开始第二次发言。规则甚至规定了“每天会议结束时，全体代表起立，待主席走过身边后，方可离席”。会议规则中有一条别具匠心的规定，就是“可以提出动议，要求再议已经由多数州投票决定的事情”，这意味着某些已表决通过的条款还可以多次返工。起草宪法条文是多么郑重的事情，怎么可以随便反悔呢？这条规则看似荒唐，但仔细一想，我们就不得不佩服建国先贤的缜密心思。这一是为达成为大多数人接受的条文创造条件，二也是为了防止出现有的代表迫于某种压力或者被其他代表忽悠而作出违背自己本意的决定，这条规则把各种可能发生的机谋巧诈挡在了会议室外。规则造就了公平、公开的议事环境，也造就了秩序。制宪会议并没有因为代表们利益和理念的冲突而出现混乱局面，无果而终，其先决条件就是公平的规则以及对规则的遵守。

 理性的选择

1787年5月至9月，独立宫门窗紧闭，门外士兵在巡逻，这是为了防止会议上的讨论泄露到外界所采取的措施。一群戴着假发、穿着礼服的绅士就挤在一间不大的房间里，在争吵中度过了闷热的夏季。会议特别重视保密，会议规则中有几条关于会议保密的规定，如，会议当中的任何发言，未经许可，不得付印，不得发表，不得传播。这些口口声声“人民主权”、“人民权利”的绅士们竟然瞒着人民制定宪法，这让人感到难以理解，但如果由此认定这体现了资产阶级民主的虚伪性，也失之简单。

独立战争时期自由、民主、人权等充满激情的词汇和语句言犹在耳，但是民主究竟是什么样子？宪政制度该如何运作？当时没有人能说得清，也没有一个现成的答案。在民众对民主懵懂懵懂、各种设想还不成熟的情况下，公开会议讨论情况，就很容易在持不同观点的民众之间造成对立，代表们之间的争议就会放大为社会的分裂。让我们想象一下这样一种情形，制宪会议号召民众参与制宪，并公布了代表们的讨论，于是，人们街谈巷议，竞相发表文章、演说，群情激昂，在各种压力和干扰之下制宪会议被迫中断。要么就是大家谈不拢，头脑一热，就抓起枪杆子，围攻代表，冲进独立宫，美国再次陷入战争，这样的情景在两年后发生的法国大革命中就屡见不鲜。充满浪漫理想和革命激情的法国人在社会大众的推动下，以暴风骤雨般的革命，彻底清扫了封建制度，但法国也付出了政变、内战、流血事件频仍发生的代价。相对法国革命，美国制宪会议是一场寂静的革命。美国开国元勋和美国人民对君主制、中央集权以及强大的行政部门之类有一种天然的敌意和警惕，但他们没有从一个极端走向另一个极端，美国先贤们深刻地洞见了激进民主的危险性，同样对泛滥的“民主”和暴民政治相当反感和排斥。为了避免种种非理性因素的干扰，代表们制定了保密规则。但这并不等于说制宪会议是肮脏的政治分赃游戏，长期受启蒙思想熏陶的社会精英出于保证新国家长治久安的责任感和使命感，通过理性的辩论，完成了制定宪法这一历史任务。

制宪者的理性还表现在宪法的制度设计上。他们对权力滥用深怀警惕和戒备之心，但他们没有想到炮制什么理论、思想去教化人民，也不扮演什么圣人、完人拯救人民，他们对人性的弱点有着深刻而清醒的认识，只想到“野心必须用野心来对抗”（制宪会议代表、美国第四任总统麦迪逊语），他们所考虑的只是如何在制度上给统治者的私欲、野心加上一把锁，不使政府陷入专制、残暴、腐败的泥潭。在当时的会议纪录中，很难找到充满激情的语句，有的只是对政府权力分配和运作等实务问题的争论。他们仿佛在制作一台机器，对各种部件仔细打造，使各种部件在发挥各自功能和作用的同时，又互相协调、牵制，达成一种平衡。

联邦制。深感于中央政府过于孱弱的弊病，新宪法明确赋予了联邦国会拥有军事、外交事务、财政、州际贸易等方面的立法权和宣战权，而其余未列明、也未禁止各州行使的权力由各州或者人民保留。美国人认为，联邦权力来源于人民。州的权力不是来自联邦，也是来自于人民，各级行政首长和立法机构只对自己的选民负责。因此，联邦和州不是领导和被领导的上下级关系，联邦政府不能干涉各州在规定的权限内行使自己的权力。另一方面，州政府不得行使属于联邦的权力，如果州的宪法、法律与联邦宪法、法律或条约相抵触，一律无效。这样，联邦和州之间形成了一种平衡，避免中央政府权力过于集中形成新的专制，又避免重蹈建国初期各州割据称雄的覆辙。

三权分立。将政府（govement）权力分解为立法、行政、司法三个分支（branch），分别由国会、总统、联邦最高法院独立行使并相互制衡。总统有行政权，又是陆军、海军和民兵的总司令，但是他要向国会条陈政策以备审议；他和他手下的工资、办公经费以及为实施各项计划所需要的资金要由国会审查；他提出的法案和订立的条约要得到国会的多数同意才有效；他一旦有不法行为，国会可以弹劾，让他“下岗”。而总统也有对付国会的武器，对于国会提出的法案，他要么不予以签署以否决法案，要么采取搁置否决的办法，即在国会休会前10天内，送交的议案被总统“留中不发”－既不签，也不退回，过了10天，议案就无法成为法律。在立法机关内部，把国会分成参议院和众议院两个部分，它们在立法活动中相互制约。众议院议员按各州人口比例选出，参议员名额分配每州两名，这种制度设计的理念就是，国策的制定不仅要体现多数人的意志，同时也要对多数人的权力加以限制，以保护少数人的利益。在司法分支方面，最高法院法官由总统任命，还要由参议院认可，如果“行为端正”，可终生任职，因此他们可以不受权力的干预，独立审案。在三个分支中，司法处于弱势地位。按照会议代表汉密尔顿的说法，司法分支“既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动”，1803年最高法院法官马歇尔通过马伯利诉麦迪逊案确立了司法审查制度，联邦法院可以裁定行政分支的政策和国会的法律违宪，这样司法分支也就拥有了牵制行政分支和立法分支的有力武器，而司法分支也无法随意运用自己解释宪法的权力为所欲为。虽然宪法中某些弹性、含糊的规定以及国家干预经济的现实需要为后来行政分支权力的扩大提供了条件，但是宪法所确立的分权制衡框架总体上没有动摇。

美国立国先贤没有沉醉在人权、民主、自由的浪漫理想和激情中，而是把理想付诸实践。他们以科学、理性的态度为美国人设计了一套精妙的国家机器，这种权力分立而相互制约的权力结构避免了国家机器走向专横、独裁、腐朽，而且没有妨碍机器的高效运转，美国就在这台机器的运作下逐渐崛起。

妥协的结局

 建国初期，北美人民并没有一个国家的概念，大家都把自己的州当作国家。美国的建立与今日欧洲统一有着相似之处，想想欧盟宪法所遇到的各种阻力，我们对制宪会议的背景就比较好理解了。如何让这些各有各的利益、各有各的盘算的州走向联合，有两种办法，一是战争，用枪杆子说话，武力统一。二是展开谈判，平等协商。开国者们选择了冗长而又枯燥的唇枪舌战，其中最大的争议就是国会议员名额的确定。弗吉尼亚州提出的方案建议，立法机构由两院组成，两院议员名额按人口比例分配于各州。如果采取这种方案，大州可以凭借人口优势取得较多议员席位，从而在国会中占据主导地位，因此这个方案获得了大州的支持。新泽西等小州则强烈反对，提出了各州在国会有相等议员席位的“新泽西方案”。大州认为自己人口众多，缴税也多，理应在国会中占多数，而小州则强调无论大州小州，一律平等，各有各的理。经过表决，“弗吉尼亚方案”胜出。小州不干了，准备打道回府。在陷入僵局之际，康涅狄格州代表谢尔曼提出“康涅狄格妥协案”，建议众议员名额按人口比例分配，参议员则为每州2名，实际上小州已退让了一步，这下轮到大州不乐意了，会议濒于分裂。为避免会议流产，会议成立了一个专门委员会，专门委员会提交了新的建议案，新建议案采纳了“康涅狄格妥协案”，并提出一切财政法案须由众议院提出，这就防止未来出现在国会中小州联合起来侵害大州权益的现象。7月16日，建议案以5：4表决通过。按照会议规则，表决通过的决议还可以再次提请讨论，但是从这次表决之后，没有人再要求重新讨论这个问题。在联合的原则下，大州和小州终于达成了妥协，这就是美国历史上著名的“伟大的妥协”（Great Compromise）。这次伟大的妥协和其他妥协一道拯救了制宪会议，催生了新宪法。尽管有的代表并不完全赞成宪法中的某些条款，一些自认为正确的建议在讨论中被改得面目全非，但大家最终接受了这部宪法，因为他们认识到，没有妥协，就没有合作；没有合作，就导致分裂，分裂可能走向战争，也可能造就一位新的独裁者。会议结束后，这些代表回到各州，积极向人民说明、解释宪法，推动各州议会批准宪法，促成了联邦政府的建立。　　

相对于地球上有限的各种资源，人的欲望是无限的。资源的有限和欲望的无限之间的矛盾导致利益的冲突，小到职场竞争、商场竞争，大到国家之间的战争、地区冲突，大都可归结于此。化解冲突的途径不外乎巧取豪夺和谈判和解两种方式，通过谈判达成契约或者形成法律，确定权力运行规则，划定权利义务的边界。契约或者法律就是妥协的产物，是各相关利益者讨价还价、各自退让的结果。与巧取豪夺相比，谈判是比较公正的做法，妥协也是分配资源成本最低的方式，这就是美国制宪会议给我们的重要启示。

由于事先没有预约，我没能进入独立宫参观。惊鸿一瞥，没有亲眼目睹那些覆盖绿色丝绒台布的桌子、那张著名的旭日椅，这是此行最大的遗憾。在庄严肃穆的华盛顿，在衣香鬓影的纽约，在光怪陆离的好莱坞，在纸醉金迷的拉斯维加斯，我总是想起那些关在房间鼓捣国家机器的绅士们，他们以卓越的政治智慧和努力奠定了美国绵延至今的国祚。在2005年出品的美国电影《国家宝藏》（National Treasure）中，主人公在独立宫塔楼隐藏的秘密指引下发现了美国开国者埋藏在纽约三一教堂下的巨大财富。两个多世纪过去了，当时欧洲人眼中的野蛮、落后、没有法治、一盘散沙的美国如今已成为世界上唯一的超级大国，其秘密何在？这就要到费城、到独立宫去寻找答案。当然我们不是去找子虚乌有的金银财宝，而美国开国者创制的宪法实际上就是他们留下的历史遗产。美国之始，肇基于此；美国之成，肇基于此；美国之霸业，肇基于此！

在淅淅沥沥的冬雨中，我伫立在费城第六大街上，望着那座神往已久的独立宫。那是一座普通的两层红砖楼房，楼房连接着一座乳白色的塔楼，塔楼上镶嵌着大时钟。1776年7月8日，伴随着塔楼顶上的独立钟声，《独立宣言》公

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