与政府高级人员申报利益及避免利益冲突有关的事宜的专题探讨（香港立法会资料，2008年7月）
【编者按】这是从香港立法会网站（立法会秘书处资料研究及图书馆服务部）下载的资料，这些专题探讨对英国、美国以及其他一些国家的公职人员财产申报和避免利益冲突的法律进行了归纳、梳理。
1. 引言
1.1 本摘要就美国及英国政府高级人员申报利益的事宜提供资料。所探讨的专题包括：1)申报利益；2)避免利益冲突的程序；3)保密信托的运作；及4)英属维京群岛公司的运作。在本摘要中，政府高级人员指美国的内阁部长及英国的内阁大臣。
2. 申报利益
美国
2.2 政府高级人员须披露的资料类别由法例规定，该等数据报括资产与入息；交易；礼物、发还款项及交通费；负债；协议或业务安排；外间职位；以及从单一来源提供超过5,000 美元的报酬。
2.3 须申报的物业权益或资产包括股票、债券、其他证券、退休金权益、避税安排[3]、信托利益、个人银行账户、房地产、商业农作物、牲畜、应收帐款或其他款项、可收取以供转售或投资的项目。
2.4 就房地产而言，申报时须描述房地产的性质及所在地点，但无须申报具体地址或所占土地面积。若持有房地产的方式与商业运作有关，则须示明商业机构的名称、业务类别及所在地点。
2.5 提交公开财政申报表格的人(申报人)必须在申报期结束时，申报有关资产的价值类别。在申报房地产的价值时，申报人可提供评税所得的价值、最近评估所得的价值、购买价或公平合理的估价。
2.6 申报人必须披露其拥有所有权的资产，不论该等资产是个人持有或与其他人联名持有。申报人通常须披露以信托安排持有的所有物业和所得收益，以及就信托资产作出的任何交易。[4] 如属保密或例外信托[5]，须申报的资料则较少。
2.7 此外，申报人必须就其配偶及受供养子女[6]申报以下类别的数据：资产与入息；交易；礼物、退还款项及交通费；以及负债。
2.8 政府道德操守规范局在核实获提名为内阁部长的人士符合有关法例规定之前，往往要求该名人士签署一份道德操守协议，承诺在成为内阁部长后会采取补救措施，消除利益冲突。补救措施包括取消资格协议、豁免书、附条件信托及放弃资产证明书。[7]
英国
2.9 《大臣守则》[8]规定，大臣每当获任命出掌新职，便须向常务次官提供一份详细书面清单，载列所有可能导致冲突的利益。该份清单不但包括大臣的个人利益，同时亦包括“配偶或伴侣的利益、未成年子女的利益、大臣或配偶或伴侣作为受托人或受益人的信托的利益，或与大臣有紧密联系的人士的利益”。[9] 常务次官收到该份书面清单后，便会安排与有关大臣会晤，讨论该份清单的内容，并考虑提供何种所需意见和要求有关大臣进一步提供何种资料。
2.10 大臣须申报的利益包括金融票据及合伙关系、财务利益(例如非公司企业及房地产)，以及相关的非财务私人利益(例如与外间机构的联系及以往的有关聘任)。大臣在就职后必须辞去所担任的所有董事职务。不论是公营或私营机构的董事职位，亦不论是受薪或非受薪职位，上述规定同样适用。
2.11 大臣披露的个人资料完全保密，如未经大臣许可，不得披露。根据《大臣守则》第118 段，“如有人指控某名大臣有利益冲突，有关大臣必须为本身的情况作出辩解及证明所作的事情合理。为此，大臣可公开其私人利益清单，以及为免有利益冲突或使人以为有利益冲突而采取的各项行动。”
2.12 上议院及下议院均备存一份《议员个人利益登记册》。议员须向所属议院呈交有关报表。
2.13 为免有利益冲突，大臣须按一般原则行事。该等原则订明，如大臣的财务利益确实导致或可能导致利益冲突，大臣应出售有关利益，或采取其他行动，避免利益冲突。可采取的行动包括：
(a) 把所有投资存放在保密信托内；
(b) 承诺避免处理所持有的有关股份；及
(c) 设立禁止取阅某些文件的程序，并确保有关大臣并无参
与作出某些决定及讨论某些事宜的过程。
3. 避免利益冲突的程序
美国
3.1 在美国，《美国法典》第18 章第208 条是规管利益冲突事宜的刑法，当中禁止公职人员从事会影响其私人财务利益的政府事务。
3.2 此外，高级官员(例如内阁部长)须受有关在外间机构赚取入息的限制。根据《行政命令第12674 号》第102 条，由总统任命担任全职、非终身制职位的官员于任期间，不得为外间工作或从事任何其他活动收取入息。内阁部长属此类雇员。
3.3 政府道德操守规范局监察行政机关公开及保密财政申报制度的管理工作。该局管理保密信托计划，亦管理在行政机关推行的放弃资产证明书计划。根据《1989 年道德操守改革法令》，政府道德操守规范局有权向联邦政府官员发出“放弃资产证明书”，容许他们延迟缴付资产增值税，而这项资产增值税是官员为了符合道德操守计划的要求而必须变卖资产所引致的。“放弃资产证明书”必须向政府道德操守规范局申领。
3.4 一般而言，内阁部长不得亲自积极参与本身有财务利益的事务。根据政府道德操守规范局提供的资料，内阁部长如事前不知道在会议提出讨论的事宜与他／她有利益冲突，则纯粹向其他在席人士申报利益，继而在会议期间保持缄默，可能不足以消除有参与讨论之嫌。最稳妥的做法是离席。
英国
3.5 在英国，规管大臣操守的主要原则载于《大臣守则》内。《大臣守则》第9 部是特别处理大臣的私人利益，当中订明规则，确保大臣的公职与其私人财务利益之间并无冲突。
3.6 英国并无设立任何特别机构，负责处理大臣涉嫌行为失当的调查工作。大臣自行决定如何依循《大臣守则》行事，以及证明他们在国会的行动及行为合理，并就这两方面负上个人责任。只要大臣持续得到首相信任，他们可继续留任。对于大臣的行为能否达到预期的标准，以及违反该等标准的适当后果为何，则最终由首相判断。
3.7 即使大臣保留某项私人利益并无不当，但若所须讨论的公共事务对该项私利可能有影响，大臣应向其他大臣同僚申报利益，并应完全不参与有关事务的商议工作。若部门所商议的事情在某方面关乎大臣先前或现有的私人利益，以致确实有利益冲突或使人认为有利益冲突，大臣需采取类似行动。[10]
4. 保密信托
4.1 在香港，《问责制主要官员守则》(“守则”)第5.7(d)条清楚订明，当局接受主要官员把有关利益“交由他人全权托管”(译者注释：守则英文本同样是“blind trust”，等同本资料摘要所述的“保密信托”)，作为避免利益冲突的措施。然而，守则并无界定何谓“blind trust”，有关的本地法例(例如《受托人条例》)也没有提供这用词的定义。
4.2 在美国及英国，成立保密信托是政府高级人员避免利益冲突的合法做法。保密信托所指的，是受益人不知道信托具体资产，并由受托的第三方全权管理的信托。设立保密信托的目的，是避免政府高级人员涉嫌于在任期间，为求达到本身的目的而滥用所得的内幕数据。
美国
4.3 美国并无规定内阁部长必须透过设立保密信托，消除可能出现的利益冲突。然而，若内阁部长选择成立保密信托，则需依循详细的法律程序行事。有关的法例规定载于《1978 年政府道德操守规范法令》，详情概述如下。遵从此规定成立的保密信托称为附条件保密信托，而政府道德操守规范局负责管理保密信托安排。
开设保密信托
4.4 附条件保密信托必须符合所订准则，并由政府道德操守规范局发出保密信托协议模板。信托文件须经政府道德操守规范局审批。有关信托亦须有核准的独立受托人，在执行信托前必须由政府道德操守规范局核证。
为保密信托委任独立受托人
4.6 任何金融机构均有资格成为受托人，而该机构的资产不得由个别人士拥有或操控超过10%。
4.7 受托人须由政府道德操守规范局核准。建议的受托人与有利害关系的各方如有客户关系，则应披露。政府道德操守规范局进行审批时，可以停止这种客户关系为批准条件。
保密信托的管理
4.8 受托人可在有利害关系的各方不参与及不知情的情况下，全权负责管理有关信托及信托资产，包括出售存放于信托内的原有资产[13]。
4.9 受托人须定期向有关内阁部长提交报告[14]，但不得特别识别信托内的任何资产或股份。
4.10 受托人必须为有关信托呈交受托人报税表，当中所载的纪录必须与信托的账簿一同备存，并让政府道德操守规范局查阅。
保密信托持有的资产
4.11 保密信托在设立初期，只有该内阁部长转移到信托的初期资产。为避免利益冲突，有关保密信托不应有任何基于内阁部长工作性质而禁止持有的资产。此外，如事前未经政府道德操守规范局以书面批准，受托人不应从有利害关系的各方收购任何资产。
受托人与有利害关系的各方的沟通
4.12 为维持“保密”，受托人与有利害关系的各方之间不应有任何直接或间接的沟通，但双方就特别事项[15]以书面方式彼此联络，事先亦获政府道德操守规范局的书面批准，则作别论。
4.13 除非法例及规例批准，否则受托人不应公开披露任何可识别信托资产的资料，亦不应就有关信托向有利害关系的各方征询意见。此外，受托人在行使管理资产的权力时，不应咨询或通知有利害关系的各方。
4.14 除非法例及规例批准，否则有利害关系的各方不应接收关于信托、信托收益来源和信托所持资产的任何资料。
终止保密信托
4.15 在多种情况下，附条件保密信托会终止。[16]保密信托会随有关内阁部长停止担任公职而终止。受托人会妥善作出全面的会计结算，并把信托当时持有的所有资产转交有关内阁部长。
处于过渡期的保密信托
4.16 为施行《1978 年政府道德操守规范法令》，所谓‘保密’信托，只是就那些有利害关系的各方并不知情的信托资产而言。有利害关系的各方知道的资产，例如存放在信托的初期资产，可能会引致利益冲突。因此，该等资产仍视为内阁部长的“财务利益”。[17]
4.17 除非作出特别安排，例如发出豁免书，否则在出售该等“财务利益”，或其价值降至1,000 美元或以下之前，可禁止有关内阁部长从事某些工作。
公众查阅保密信托的资料
4.18 在设立信托时，信托文件可供公众查阅，该等文件包括附条件保密信托协议及初期资产列表。
4.19 在设立附条件保密信托时，某些数据必须透过提交公开财政申报报告向公众披露，该等数据报括信托的身份、创立日期及现金总值的类别。
英国
4.21 有关当局通常会建议涉及严重利益冲突的大臣出售有关的财务利益，否则该名大臣的职务会转交同一部门另一大臣负责。如有关大臣不想出售某项利益，可选择设立保密信托。
4.22 《大臣守则》第127 段就大臣设立的保密信托订明一些基本规定。根据该等规定，保密信托是“一种信托，而就此种信托而言，大臣对信托投资的变动或投资组合的情况并不知情，但仍全权享有信托资本及所得收益。”
4.23 根据《大臣守则》第127 段，“利益组合广泛分布，并由外聘顾问全权管理的信托，才称得上保密信托。保密信托一经设立，大臣便不应参与作出购入或出售资产的决定，或获悉该等决定。”
4.24 大臣就处理私人财务利益的事宜所作的安排(包括保密信托安排)是保密的。然而，如涉嫌有严重利益冲突，有关大臣或须公开其财务利益清单。[20]《大臣守则》第127 段清楚订明，《1985 年公司法令》第VI 部容许公司索取公司股份真正拥有人的资料。即使大臣已设立保密信托，但此项规定可导致大臣的利益公开。
4.25 确保私人生活操守恰当，以免招惹批评，是大臣的个人责任。对于应采取甚么行动才能达致这目标，则由大臣作最后决定。正如上文第2.9 段所述，大臣会与所属常务次官会晤，以便常务次官就申报利益的事宜向大臣提供所需的意见。常务次官的角色是确保在有需要时为大臣提供意见，常务次官可参考先例，或在需要时透过内阁办公厅的协助，从政府内外索取专业意见。此外，虽然内阁办公厅通常就须依循的程序提供意见，但大臣设立的保密信托无须经内阁办公厅审查。英国并无保密信托协议模板。[21]
5. 英属维京群岛公司
5.1 英属维京群岛是注册成立公司的热门地方，最近每年均有超过53 000 间国际商业公司[22] (英属维京群岛公司)在当地成立。[23]成为英属维京群岛公司的主要好处是，获豁免缴付所有英属维京群岛税项及印花税、公司注册手续和行政规定相对上较为简单，而股东和董事的身份又可保密。
5.2 英国并无限制大臣透过设立英属维京群岛公司持有资产。然而，据英国内阁办公厅表示，如某部门大臣透过设立英属维京群岛公司持有资产，所属的常务次官很可能会提醒他／她或会遭受涉及逃税的指控或批评。举例而言，如有关大臣是财政部大臣，所属的常务次官会建议他／她交出该等资产，以免有利益冲突。美国亦没有禁止官员透过外国公司持有资产。可是当内阁部长透过外国公司持有资产时，他／她须在“公开财政申报报告＂(SF278)内申报。
英属维京群岛公司的运作
成立英属维京群岛公司
5.3 成立英属维京群岛公司所须符合的规定相对较少。每间英属维京群岛公司只需一个股东及一个董事，两者均可是投资者本人。如要成立英属维京群岛公司，必须在当地设立注册办事处及委任一名当地的注册代理提交申请。
披露资料
5.4 并无法例规定英属维京群岛公司须向当地的有关当局披露任何组织架构或会计数据，但必须提交公司的《组织大纲及章程》[24]。只有取得英属维京群岛法院的命令才可查阅股份登记册。[25]英属维京群岛公司在香港的情况公众查阅资料
5.5 英属维京群岛公司在香港设立营业地点[26]时，必须向香港公司注册处[27]及商业登记处注册[28]。与在香港注册成立的公司不同，英属维京群岛公司可隐藏其股东的身份，因为这些资料并不公开让公众查阅，只有英属维京群岛法院可命令查阅股份登记册。
税务影响
5.6 英属维京群岛公司若在香港从事贸易活动，而所得盈利又来自香港，则须与在香港注册成立的公司一样，按相同的税率在香港纳税。若英属维京群岛公司一切贸易活动所得的盈利皆来自香港以外的地方，则无须在香港纳税。如有疑问，则由税务局决定盈利的来源及要求有关公司纳税。
6. 选定事项各种特点的比较
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美国 |
英国 |
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1. 申报利益 |
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规管架构 |
由法例规管 |
由《大臣守则》规管 |
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须申报的利益／投资
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1) 资产与入息； 2) 交易； 3) 礼物； 4) 发还款项及交通费； 5) 负债； 6) 协议或业务安排； 7) 外间职位；及 8) 从单一来源提供超过5,000 美元的报酬。
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1) 金融票据及合伙关系2)财务利益(例如非公司企业及房地产)；及 3)相关的非财务私人利益(例如与外间机构的联系及以往的有关聘任)。
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须就家庭申报的利益／投资
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配偶及受供养子女以下方面的财务利益： 1) 资产与入息； 2) 交易； 3) 礼物； 4) 退还款项及交通费；及 5)负债。 |
包括配偶或伴侣的利益、未成年子女的利益、大臣或配偶或伴侣作为受托人或受益人的信托的利益，或与大臣有紧密联系的人士的利益。
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2. 避免利益冲突的程序 |
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规管架构 |
由法例及行政命令规管 |
由《大臣守则》规管
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在会议期间的利益冲突 |
内阁部长不可亲自积极参与本身有财务利益的事务。 内阁部长如事前不知道在会议提出讨论的事宜与他／她有利益冲突，则纯粹向其他在席人士申报利益，继而在会议期间保持缄默，可能不足以消除有参与讨论之嫌。 最稳妥的做法是离席。
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若所须讨论的公共事务在某方面与其私人利益有影响，大臣应向其他大臣同僚申报相关利益。该名大臣亦应完全不参与有关事务的商议工作。 若部门所商议的事情在某方面关乎大臣先前或现有的私人利益，以致确 实有利益冲突或使人认为有利益冲突，大臣需采取类似行动。 |
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美国 |
英国 |
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3. 保密信托 |
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规管架构 |
由法例规管 |
由《大臣守则》规管
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具体安排 |
若内阁部长选择成立保密信托，则需依循详细的法律程序行事。 有保密信托协议模板，并由政府道德操守规范局发出及管理。
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虽然内阁办公厅通常就须依循的程序提供意见，但大臣设立的保密信托无须经内阁办公厅审查。 并无保密信托协议模板。 |
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4. 英属维京群岛公司 |
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规管架构 |
并无禁止官员透过外国公司持有资产。 当内阁部长透过外国公司持有资产时，他／她须在“公开财政申报报告”内申报。
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并无限制大臣透过设立英属维京群岛公司持有资产。 如某部门大臣透过设立英属维京群岛公司持有资产，所属的常务次官很可能会提醒他／她或会遭受涉及逃税的指控或批评。 举例而言，如有关大臣是财政部大臣，所属的常务次官会建议他／她交出该等资产，以免有利益冲突。 |
[1]《联邦规例守则》第5 章第2634 部。
[2]该报表载于“若干海外国家的高级公务员申报利益制度”，立法会秘书处数据研究及图书馆服务部，2000 年3 月，附录III。
[3]避税安排通常所指的，是令纳税人有机会避免缴纳入息税的任何活动。在某些情况下，慈善收入是避税安排之一。就社会认为可取的活动(例如林木业或反污染设备)作出的投资，有时亦属避税安排。
[4]美国政府道德操守规范局，Public Financial Disclosure: A Reviewer’s Reference, 1996,pp. 6-30.
[5]例外信托有以下两种特征：1)有关信托不是由申报人、申报人的配偶或受供养子女设立；及2)无论是透过有意或无意作出的申报或者披露，申报人、申报人的配偶或受供养子女也不知悉信托所持有的具体资产或收益来源。
[6]就申报人而言，受供养子女指其儿子、女儿、继子或继女，但他／她必须1)未婚、未满21 岁及与申报人同住；或2)符合税务守则标准，被视为申报人所供养的子女(按照一般规定，受供养子女超过一半的经济支持由申报人提供)。
[8]《大臣守则：大臣的操守准则及行事程序指引》，载于http://www.cabinetoffice.gov.uk/central/2001/mcode/contents.htm.
[9]《大臣守则》第115 段。《大臣守则》并无界定‘有紧密联系的人士’这个用语的定义。根据英国内阁办公厅所提供的资料，如大臣的子女是受托人或受益人，以致有可能出现利益冲突，当局预期大臣作出申报。
[10]《大臣守则》第117 段。
[11]有利害关系的各方指内阁部长、其配偶、任何未成年或受供养子女；如内阁部长、其配偶或子女在保密信托的本金或收益中有实益权益，则指他们的代表。
[12]详情请参阅《联邦规例守则》第5 章第2634 部D 分部。
[13]这些资产可以出售，不受限制，但出售前须经政府道德操守规范局批准的资产则属例外。
[14]有关报告会指明信托资产的总值、净收益或亏损等。
[15]特别事项关乎作出分配的要求、一般财务利益及有利害关系的各方的需要、因有利益冲突而向受托人发出出售初期资产的指示，或就信托不准持有的某些资产给予受托人的通知。
[16]举例而言，其他情况包括雇员去世。
[17]请参阅《联邦规例守则》第5 章第2634.401 部及《美国法典》第18 章第208条。
[18]《大臣守则》第127 段。
[19]有关资料由英国内阁办公厅提供。
[20]《大臣守则》第118 段。
[21]有关资料由英国内阁办公厅提供。
[22]这些公司必须根据英属维京群岛的《1984 年国际商业公司法令》成立。
[23]英属维京群岛财经服务网址为http://www.bvi.org/financial/company.shtml。
[24]该档仅披露在英属维京群岛委任的注册代理和设立的注册办事处的数据。
[25]注册股东亦有权查阅股东的数据。
[26]有关“营业地点”的定义，请参阅《公司条例》第341 条。
[27]注册数据报括在香港的认可代表、在香港的营业地点、董事名单、组织大纲及章程等。
[28]详情请参阅《商业登记条例》。
【编者按】这是从香港立法会网站（立法会秘书处资料研究及图书馆服务部）下载的资料，这些专题探讨对英国、美国以及其他一些国家的公职人员财产申报和避免利益冲突的法律进行了归纳、梳理。 1. 引言 1.1&